珠海市市场监管体系建设调研材料之二：

　　【编者按】作为构筑法制化、国际化营商环境的重要内容，珠海市市场竞争秩序监管体系以建设“统一、开放、竞争、有序市场环境”为核心任务，由反不正当竞争执法监管、治理商业贿赂、知识产权保护综合监管、市场价格综合监管、打击传销综合治理等五个分体系构成，最终达到建立和完善“打、控、防、管”综合体系的目的，推动市场监管向长效化、规范化转变。作为该体系建设的两个牵头单位之一，市工商局组建课题组，从法律、行政、社会监管及行业自律监管方面对市场竞争秩序监管存在的问题进行调查研究，并提出了治理思路。

　　市场竞争秩序监管存在的问题及治理思路

　　市工商局课题组

　　（2012年12月21日）

　　一、市场竞争秩序监管存在的问题

　　（一）以政府为主导的行政性监管存在的问题。

　　一是以政府为主导的市场竞争秩序行政性监管机构职责划分存在重叠与分割。在现有的多头行政监管体制下，市场竞争秩序监管职能不可避免地存在划分不清与职责交叉。不同的监管机构依照各自监管标准来行使各自的监管职能，“谁都能管，却谁也都不管，最终谁都没管好”。二是市场竞争秩序行政性监管机构之间存在体制上的利益冲突。目前，大多数竞争秩序机构在对市场竞争行为实施监管的同时，又要顾及本部门、本行业在其他相关领域的经济或政治利益，有时甚至出现为争夺资源和利益发生监管行为的冲突，大大降低了市场竞争秩序的整体效率。三是市场竞争秩序行政性监管体制整体上缺乏统一领导和规划，机构之间也缺少有效的沟通与协调机制，难以将行政监管资源分配到最需求监管的地区和领域，无形之中降低了监管资源的利用效率。四是监管执法在执法机制上对市场违法行为发现机制失灵，由于执法部门技术手段和执法手段有限，执法人员专业素质不足，有失职渎职行为或被违法行为人收买，举报奖励和举报人利益保护制度没有完善和建立等原因，对长期存在的市场违法行为发现不了或视而不见；没有形成处罚追溯机制，不能从源头上遏制市场违法行为；行政处罚与刑事追诉衔接不够，使违法行为人逃脱刑事处罚；累犯加重处罚机制缺失。在执法模式上重处罚轻管理；重事后惩处轻事前防范；重行政处罚轻行政指导情况普遍存在。在执法监督上缺乏对监管者的监管机制，缺乏对监管者监管效能的第三方评估机制，缺乏对监管者监管效能考核的科学标准，对监管者监管不力的问责力度不足。

　　（二）以行业协会为主导的自律性监管存在的问题。

　　一是监管地位受到现有行政管理体制的制约。现行行政体制下，行业协会多以政府附属机构的身份出现，大量本属于行业协会自律性行为竞争秩序监管职能仍由政府主管职能部门行使。二是自律机制作用的发挥受到会员来源的影响。很多行业协会在制定本行业自律性市场准入、交易、竞争管理标准与规范方面主动性、权威性不够，与政府政策部门与监管机构对话中的话语权不强，使得市场主体参与行业协会自律机制动作的外部激励不足。

　　三是监管的补充作用受到协作机制的阻碍。目前行业协会与政府市场竞争秩序监管机构之间尚未建立有效的沟通协作机制，使其对市场竞争秩序的重要补充作用难以有效发挥。另外，监管职能的发挥受到资金短缺的困扰，形成了愈缺钱愈搞不好服务、愈没有监管机威的恶性循环。

　　（三）以社会团体和新闻媒体为主导的社会性监管存的问题。

　　从现实情况来看，社会性监管在我国还未得到应有的重视，社会性监管的效力相对薄弱，难以形成对市场竞争的有效监管。长期以来，一些地方政府及其职能部门在观念上片面地认为市场竞争监管是政府的权力，因而在非政府组织、其他社会团体以及新闻媒体对破坏市场竞争秩序的行为进行社会性监管时，大都表现为不配合、不支持甚至是阻挠。而且各种非政府组织和社会团体普遍存在数量多、规模小、执业人员素质参差不齐，行业管理滞后，不规范竞争激烈等问题，使其在协同政府监管机构和行业协会进行市场竞争能力秩序监管方面尚未发挥应有的作用。

　　（四）市场竞争秩序监管法律体系存在的问题。

　　一是从法律体系来看，目前对市场竞争秩序监管的立法没有形成具有内在逻辑的法律体系，法律法规之间存在较多内容重复、规范缺失的情况，造成执法过程中法律适用的困扰或监管盲点。二是从法律内容上看，有些条款过于抽象，操作性差，比如“违法所得”的计算，没有统一的规定。三是从法律之间的关系来看，不同法律之间缺乏必要的衔接，如《商标法》、《广告法》与《反不正当竞争法》之间存在交叉和重叠。四是从法律效力上看，执法部门内部的程序性规定效力太低，对执法部门的调查取证权保障不够，如工商部门的《工商行政管理行政处罚程序规定》是部门规章，效力低于《商业银行法》和《电信条例》，工商部门在案件查办过程中无权查询个人银行账户和电信用户资料。