珠海市市场监管体系建设调研材料之三：

　　【编者按】作为首批国家级优秀旅游城市、“欧洲人最喜爱的中国旅游城市”之首，珠海旅游市场的健康成长受到了市委市政府的高度重视，省委常委、珠海市委书记李嘉多次批示要加强旅游市场管理，为珠海建设“生态文明新特区，科学发展示范市”作出贡献。市文体旅游局从我市旅游行业监管现状、已采取的措施入手，通过对珠海旅游行业监管存在的问题进行全面的分析，提出旅游发展新形势下加强旅游行业管理的建议。

　　关于我市旅游行业监管的调研报告

　　市文体旅游局课题组

　　（2012年12月21日）

　　一、我市旅游行业监管基本情况

　　旅游行业监管是一个联动性管理过程，监管工作涉及面广，涵盖旅游过程中吃、住、行、游、娱、购六大要素，全国至今都没有一个能够统一领导、综合协调的行政管理机构对旅游行业实行全方位的管理。现行的条块分割的旅游管理体制与旅游业的发展不相适应，在旅游行业监管中不断暴露出许多问题，使旅游行业管理面临许多实际困难，在一定程度上影响了旅游业的快速、协调发展。在现有的体制机制下完善旅游市场监管，对于促进珠海旅游业的健康发展有着深远的意义。

　　（一）目前旅游行业监管的主体及依据。旅游行业管理是通过具体行政行为实施旅游法律的活动。市文体旅游局作为政府旅游行业主管部门，行使旅游行业管理权，珠海市文化市场综合执法大队根据市文体旅游局委托行使旅游行业管理法规的行政处罚权；珠海市旅游质量监督管理所，作为珠海市文体旅游局的下属事业单位，经授权行使旅游投诉受理和处理职能。

　　旅游行业管理的依据是旅游法律、法规、规章、规范性文件。目前，旅游行业管理的依据主要有：国务院颁布的《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等3部行政法规，国家旅游局制定的20余个部门规章和30多个规范性文件，广东省政府制定的《广东省旅游管理条例》等地方性旅游法规、规章和规范性文件，市政府出台的《珠海市旅游条例》等等。此外，《中华人民共和国合同法》、《消费者权益保护法》等涉及旅游者、旅游经营者权益保护的法律也经常被作为旅游行业管理的重要依据。

　　（二）旅游行业监管的主要形式。一是受理和处理旅游投诉。服务质量是旅游业的生命线，市旅游质监所主要承担受理和处理旅游投诉的任务。近年来，市旅游质监所采取旅游投诉公示以及举办旅游质监员培训等措施，促进旅游企业不断提高投诉预防意识和投诉处理水平。二是旅游市场现场检查。旅游质监所主要采取巡回检查、跟踪检查的方法监控旅行社旅游服务质量和团队服务规范，对旅行社经营规范、团队操作规范、导游服务规范以及团队旅游合同、行程安排、团队名单表进行检查。三是旅游市场联合执法。根据旅游市场牵涉面广的特点，市文体旅游局联合公安、工商、交通、质量技术监督等部门确立了旅游市场管理联合执法机制，定期对客密集的拱北口岸广场附近区域、珠海渔女景区等游客集中地域以及购物商店、旅游大巴进行巡查检查，发现和处理市场问题，加大对旅游市场的巡查检查力度。四是旅游市场专项整治。从20世纪80年代中期开始，国家旅游局多次组织旅游市场专项整治行动，主要查处导游私拿回扣、索要小费以及旅游市场非法经营、旅游购物欺诈等行为。“三打两建”工作开展以来，市文体旅游局组织公安、工商、交通、质量技术监督等部门展开旅游购物市场打假专项整治行动，经过持续的查处打击，已打掉了一批违法商场，对购物商场售假行为起到了很好的震慑效果。

　　（三）旅游执法重点查处的违法行为。一是不按照旅游合同要求提供服务。这包括降低服务标准，擅自增减服务项目，延误或变更行程等。旅行社在提供服务过程中，违反行业标准或合同约定，有意取消一些服务项目或景点，压缩景点游览时间，增加团队参加自费项目和购物次数，降低接待标准。二是旅行社低价竞销。有的旅行社不仅免除旅游综合服务费（即“零团费”），甚至还出现了“负团费”，明显低于成本价。为了弥补经营的成本，旅行社往往在形成安排中降低接待准，增加自费项目，增加购物次数，延长购物时间。三是导游为拿回扣而诱导游客消费。导游通过诱导旅游者购买物品或进行其他消费，从经营者手中获取“回扣”。一些餐馆、景点、商店通过给予司机停车费和按游客人数付给导游一定的人头费的方式，吸引旅游团队。四是以“承包”、“挂靠”的形式非法参与旅行社经营。挂靠承包者以旅行社内设部门的形式存在，对外宣传、招徕、组团都使用该旅行社的名义和票据，他们无须经过必要的审批，无须缴纳注册资本和质量保证金，对旅游者和旅游经营者损害很大。五是无证照经营或从事旅游业务。旅游执法中反映突出的是未经许可从事旅游业务的“黑社”、“野导”问题，监管难度大。

　　二、我市旅游行业监管中存在的问题

　　（一）部门合力没有充分发挥。珠海市旅游行业是相关性要求很强的产业，涉及面宽，综合性强，各部门之间的相互配合显得格外重要。多年来，由于旅游资源所属行政管理部门的不同，人们习惯于部门分割管理，没有注意发挥合力优势。比如，黑社、黑导监管打击方面，相关部门孤军作战，很少联手，即使联手也是为了完成某项活动而暂时的，没有长期合作的计划。

　　（二）法规体系不完善。在以往珠海市旅游行业监管中未形成珠海市旅游行业联合执法制度、执法检查制度等，使执法工作缺乏制度化、常规化。

　　（三）社会监督体系不理想。未能充分发挥旅游行业协会的沟通、协调、监督和研究职能；未能充分发挥旅游行业协会的媒介、自律、服务和监督作用；未能充分发挥其在行业规范、市场调节、提供服务、反映诉求等领域的作用。